行政性委托必须走正轨（1）

多收的6920元要回来了，垫交的诉讼费100元也拿了回来，官司本身也可以说全部完结了。但是，它留给人们的思考却是多方面的。

为什么会出现工商银行擅自定价收费的问题？是因为交管部门“授予”了它独家发行牡丹交通卡这一特权。可为什么交管部门会有意无意地助长工商银行的垄断经营行为呢？是因为交管部门在进行行政委托时没有走正常的程序。换言之，交管局与工商银行所签订的那一份行政合同有失规范。

什么是行政合同？通俗地理解，就是行政机关为实现某种管理或发展经济的目的与另一方签订的合同。就我的官司而言，交管部门为实现对机动车驾驶员的规范化管理，与北京工行一道推出了牡丹交通卡业务，其与银行方面所签的合作协议就是一份地地道道的行政合同。虽然眼下我们看不见这一合同文本，在我与交管局的同志“谈判”时他们称连自己都没有见过这份合同，但相信谁也不能否认这份合同的存在。

行政管理专家、中国人民大学教授毛寿龙在分析牡丹交通卡服务的性质时指出，从理论上看有3种解释：政府授权，交管局将其部分职能授权给银行行使；政府业务外包，交管局将某项业务以外包的方式交由银行办理；政府购买，政府花钱购买银行的服务，让银行代替政府为司机提供某种服务。

可不可以把交管部门委托北京工行发行牡丹交通卡的行为理解为政府授权呢？当然可以，因为收缴罚款本身就是行政处罚整个过程中的一个环节，工行也是在代替政府职能部门行使职权。业务外包讲得通吗？似乎也行。发卡、收罚款本身也是交管部门自身的一项业务，现在交管部门自己不做这一业务了，找一个合作伙伴来做，这也是法律允许的。《行政处罚法》就规定了“收支两条线”的要求，因行政违章违法行为而被处罚，罚款必须缴到行政部门指定的银行。

但我的看法更倾向于第三种：这是一种政府采购行为。

为什么这么说？因为交管部门需要的，是工行银行提供的服务：替自己采购、制作、发行牡丹交通卡，替自己代收司机的违章罚款，这是显而易见的。至于在这一合同履行过程中委托方向被委托方支付了多少报酬，目前极少有人知晓。交管部门购买的是银行提供的服务。

既然是行政合同，合同中就应该有诸多约定，既包括提供一系列牡丹交通卡服务的内容，也应该包括双方的违约责任。这一行政委托行为必须规范。具体来说，如果北京工行在发行牡丹交通卡的过程中有什

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